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今年起，昆明交通协管员开始对机动车违法停车粘贴告知单。此消息一出即引起争议。不具执法权的协管员贴条，是“变相执法”还是“公民举报”？

警力不足，协管员被授“贴条权”

“如果个别交警连违章停车这样的事情都交给协管员处理，难逃懒政怠政之嫌。”连日来，昆明市民李光浩对协管员“贴条”举措颇为不满

事实上，昆明非全国首个授予协管员“贴条权”的城市。２０１２年北京夏天暴雨过后，协管员给熄火“趴窝”的车辆贴条，引发过质疑，而在此前一年，还有北京车主为此将交警部门告上法庭。

而“昆明交警” 微信公众号为此事发布文章的最后一段话，也颇耐人寻味：“恳请媒体单位给予支持和帮助，向社会进行正面的宣传和引导，促进措施的实施和推进。”

为何一些城市明知会有质疑，仍有坚持推行协管员贴条的举措？调查发现，迅速增长的机动车保有量与警力不足的矛盾，是个不可回避的现实原因。

昆明市交警支队介绍，到２０１５年１２月，昆明市机动车保有量达２１５万辆，比２００５年增长了３１５％。而有限的城市泊位使违章停车成为近几年群众投诉的热点和交警管理的难点。但１０年间，昆明交警反而减少了３％，现有的１３００多名交警，每天实际上路执勤的不到一半。

协管员不具执法权，贴条属“公民举报”？

昆明交警在元旦前公布的协管员贴条举措还未正式实施，就已经引发了质疑。

许多市民认为，协管员给违章车贴条，是违法行为。

昆明市交警支队对此回应称，协管员贴违章停车告知单并不是罚单，也不是处罚，只是违法行为记录；协管员收集证据后将及时报告交警，经交警部门专业法制人员核实后，确定是违法行为的，发短信通知车主前往交警队调查，违法情况属实才会依法进行处罚，其性质和公民举报违法性质是一样的。

但这样的回应，依然受到质疑。郑州法律工作者郑荣敏指出，交通协管员的“告知”应该只是一种说明、解释义务，不应具强制性。但现实是：日常的执法实践中，交通协管员的贴条行为显然是行政处罚程序之一的“告知”，具有一定行政强制性。

云南凌云律师事务所执行主任李春光认为，举报者只能提供线索，根据线索收集证据则应当由行政机关完成。拍照属于调查取证，对于违章停车而言更是一项核心的执法内容。协管员拍照记录已不是简单的举报行为，而是承担了本该由执法者完成的核心取证工作，其采集图像，贴违章条等于变相执法。众所周知，协管员是没有执法权的。

北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安也认为，协管员的行为只能是辅助执法，法理上没有问题，但拍照还是要经过交警部门审核。“从执法机构人力有限的现状看，禁止协管员辅助执法是不可能的。”

“实体正义”不能取代“程序正义”

业内人士认为，协管员贴条之争的背后，实际是“实体正义”和“程序正义”之间的矛盾。

郑州大学法律硕士康志军表示，在行政诉讼中，对行政行为合法性审查的时候，不但要审查行政机关做出具体行政行为的事实依据，更要审查行政主体的权限依据和程序依据，任何越权行政、不按程序行政的行为，同样会被法院确认为违法行为而予以撤销。

他说，受传统计划经济影响，我国的行政执法部门多，乱执法、越权执法现象本就严重，加之一些行政部门以人员紧张或降低执法成本为由，聘请、雇用人员协助执法，这些协助执法人员往往直接参与执法行为，往往使得执法更加混乱。

“我们不能为了实体正义而忽略程序正义，仅看结果而不顾程序的执法，同样与依法行政相背离。”康志军说。

据了解，截至目前，昆明协管员并未如期上街“贴条”。对此，昆明交警部门表示，将谨慎推行该项举措，挑选表现优异、素质高、有经验的协管员，并经考试培训和发放上岗证后才能上街“贴条”。

·王研·