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最高检关于检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况报告解读


2018-10-29 10:16:11 来源:安徽检察微信公众号

原标题:报告为何“沉甸甸”?事关人民群众实实在在的获得感

最高检关于检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况报告解读

准确把握人民群众日益增长的司法需求”“要以当事人、社会公众实实在在的获得感为目标”……10月24日上午,最高人民检察院检察长张军在十三届全国人大常委会第六次会议上作《最高人民检察院关于检察机关加强民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》(下称报告),始终站在人民视角、从人民群众切身需求出发。

记者走访报告起草组了解到,不仅报告18页1万余字的正文、35页1.5万余字的附件篇幅令人觉得“厚实”,其谋篇、理念、结构、内容等各方面的“走心”,同样令人感受到检察机关加强民事检察监督工作之心的“沉甸甸”。

首席大检察官深度参与 四级检察机关贡献智慧

“面对人民群众的申诉,民行检察人员在办理时必须综合考虑天理、国法、人情,经过必要程序才能决定要不要监督纠正、怎样监督纠正……民行监督难,就难在这里,需要民行检察人员不断提高政治智慧、法律智慧、监督智慧,努力实现双赢多赢共赢。”9月11日,在最高检举行的征求地方三级检察院对报告起草稿的意见座谈会上,共和国首席大检察官、最高检党组书记、检察长张军这样表示。

据报告起草组有关负责人介绍,最高检党组高度重视报告起草工作,张军在6月、7月、9月、10月先后四次组织相关负责同志研讨报告中的相关问题。其中三次是组织起草组研究重大问题,9月11日的座谈会则是从四级检察机关集思广益。当天,来自东、中、西部地区检察机关的11位全国检察业务专家和民行检察部门负责人参加了座谈。

报告起草过程,也是一次民事检察工作深入调研的过程。起草过程中,最高检民行厅组成了6个调研组,赴10个省份实地调研;民行厅与控告厅对近五年来民事检察案件、民事申诉案件等情况进行了系列专题分析。与此同时,民行厅还加强与全国人大监察和司法委员会的沟通,配合开展专题调研,提供了8个省市106件案件的卷宗等民事检察工作情况;征求了最高法执行局的意见等。

在广泛调研基础上,8月底,报告初稿形成。9月27日,起草组又组织了8个省级院办公室负责人座谈会,集体对报告起草稿再进行修改。“前后修改了35稿,这是在最高检历次专项工作报告起草中少有的。”起草组有关负责人说。

首增“理念”部分 通过实例数据论述

今年7月,最高检聘请103名专家组建民事行政诉讼监督案件专家委员会,已举行两次论证会,对8起民事申请监督案件提出了专家意见。

这是检察机关树立“智慧借助”理念,运用“智慧借助”方法提升民事检察监督能力的例证之一。

“今年以来,新一届最高检党组对新时代民事检察工作提出了许多新的理念和思路,得到广大检察人员认可,并已见成效。报告单独用一部分梳理了这些新理念、新做法以及取得的成效。”报告起草组有关负责人表示,这是在最高检专项报告中首次增加“理念”部分。

记者注意到,报告共阐述了五方面“理念”:

——全面平衡充分发展理念。宪法赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行。

——双赢多赢共赢理念。要与法院形成良性、互动、积极的工作关系,使法律监督在出发点和落脚点上、在主观和客观方面都发挥促进法院更全面依法规范司法的作用,共同维护司法公正、提高司法公信力。

——精准监督理念。通过个案的公平正义引领司法进步、促进社会进步。优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向问题,发挥对类案案例指导作用。

——智慧借助理念。充分发挥社会力量特别是专家学者、律师、退休法官,有法律背景的人大代表、政协委员等作用,借助他们的经验和智慧,帮助提升民事检察监督能力。

——统筹发展理念。引导省级和市级检察院以裁判结果监督为重点、基层检察院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点,构建各级检察院各有侧重、密切配合、全面履职的民事检察监督格局。

报告在阐述上述五大理念时,注重以事例和数据说话。如论述全面平衡充分发展理念时,列举内设机构改革中拟将最高检民行厅分设为民事检察厅、行政检察厅、增设公益诉讼检察厅;谈及双赢多赢共赢理念时,列举张军检察长今年6月列席最高法审委会参与讨论一起民事抗诉案件并发表意见等。

对自身问题不回避 监督的同时注重支持

最高检刑事检察机构有5个厅,编制142人;而民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项重大职责并合一起,仅设一个厅,编制32人。一些检察院检察委员会很少研究民事监督案件,有的基层民事行政检察部门只有一两个人,甚至无专人负责民事检察工作。这是报告在论述民事检察工作机构设置、人员配备上存在“短板”时举的例子。

“报告面对对自身民事检察工作中存在的问题不回避、不掩饰,直言不讳。”报告起草组有关负责人表示。

记者发现,报告论述了民事检察工作与法定职责、新时代人民群众的更高期待相比存在的几方面差距:

——监督力度与人民群众司法需求不相适应。有的畏难监督;对人民群众反映的热点、难点问题监督不够,对执行活动监督总体上比较薄弱;有的抗诉案件质量不高、效果不好;有的检察建议发现和纠正深层次违法问题不够;多数案件跟进监督、类案监督不够等。

——与刑事检察工作相比发展不平衡。无论从办案数量、监督效果还是社会影响看,民事检察工作都还有很大潜力。一些同志片面认为民事诉讼法涉及检察机关法律监督的规定比较原则,对民事检察工作认识不足、重视不够,“重刑轻民”观念仍然存在。

——队伍素质能力需要加强。现有民事检察队伍的知识结构不够合理,民商法专业的人员比例不高,有的对民事审判和民事法律不熟悉,把握法律政策、办理新型案件、释法说理、群众工作等能力不强,高层次、专家型人才匮乏。

——上级检察院对下指导不够有力,基层民事检察工作总体薄弱。市级以上检察院民行检察部门主要精力用在自身办案上,对办案质量监督管理、政策把握及对下指导虚化、弱化。有的基层院认为不能提出抗诉就无案可办,对民事检察多元化监督缺乏认识和践行。

与此同时,报告也凸显了检察机关在监督中对法院工作的支持。如在“切实加强民事执行活动监督”中单列一段“坚决支持法院依法执行”,阐述对被执行人确无财产可供执行、法院穷尽执行措施仍不能执行到位的,配合法院做好释法说理工作,并对生活陷入困境的申请执行人依法开展司法救助,对拒不执行判决、裁定构成犯罪的批准逮捕等。报告在论述“解决执行难”时表示“各级法院为解决执行难问题做了大量工作、付出了艰苦并富有成效的努力”等。

“下一步打算”占比三分之一 回应群众反映强烈的问题

报告正文从第13页到第18页,都在阐述报告第三部分“努力在新起点上开创民事检察工作新局面”。

“这6页都在论述下一步工作打算,在以往的专项报告中,这部分内容一般占五分之一或四分之一。考虑到今年以来,最高检党组对民事检察监督工作创新发展有很多新部署,便大幅增加了这部分内容。”起草组有关负责人说。

报告从五个方面论述了“下一步工作打算”:以保障打好“三大攻坚战”为重点,主动服务经济社会持续健康发展;充分运用多种监督方式,加大民事审判监督力度;坚持不懈强化民事执行监督,推动从根本上解决执行难问题;不断完善工作机制,着力提升民事诉讼和执行活动监督质效;下大气力加强民事检察队伍政治和业务建设,切实提升民事检察监督能力。

报告显示,下一步民事检察工作将密切关注社会反映强烈的一些问题,加大监督力度:

——对企业融资互联互保案件和产权纠纷案件,加大监督力度,防范和化解金融风险,支持民营企业规范发展,营造诚信有序的市场环境。

——在参与扫黑除恶专项斗争中,对黑恶势力强迫交易、高利放贷、“套路贷”等非法活动,综合运用刑事、民事等手段加强法律监督。

——结合办理民事检察监督案件,依法惩治恶意欠薪,把司法救助、农民工权益保障等与精准扶贫结合起来。

——针对互联网领域微信、支付宝交易纠纷多发,一些当事人无法通过诉讼进行救济问题,监督和支持法院依法规范立案等诉讼活动,促进解决互联网金融纠纷诉讼难问题。

在论及多元监督方式运用时,报告强调,要以当事人、社会公众实实在在的获得感为目标,充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧,办好不同类型的民事检察监督案件。如落实检察建议跟进监督制度,会同最高法出台司法解释完善法院对检察建议办理程序等。

在推动解决执行难方面,检察机关将推动建立全国执行与监督信息法检共享平台,深入推进民事非诉执行监督专项活动等。

“下一步工作”中还重点提及,要完善民事诉讼监督案件专家咨询制度,借助“外脑”加强专业化审查;推行一体化办案机制,通过指定管辖、协同办案、异地交办等多种形式,充分发挥基层检察院在民事检察工作中的基础作用;应用好新建成的“检答网”,落实全面从严治党要求,扎实开展党风廉政建设和反腐败斗争,坚决清除害群之马等。

案例富有典型性 附件案例超正文范围

云南省检察院在办理一起建设用地使用权转让合同纠纷申诉案时,认为案件不符合监督条件,但双方当事人发生纠纷已长达7年,遂结合案情制定引导和解的方案,并充分了解案件执行进展和存在的困难,与法院共同做当事人的工作,促使双方当事人达成执行和解协议并当场履行,妥善化解了矛盾。

这是报告在论述“强化民事检察环节矛盾化解工作”时列举的案例。纵观报告正文,数据、事例、案例随处可见,对富有典型性的案例更是不惜笔墨、详实表述。

在四个附件——有关用语说明、有关数据图表、典型案例、民事诉讼检察制度的立法沿革中,35页的篇幅里典型案例多达16页。

典型案例部分列举了6类16个案例,即3个裁判结果监督案例,3个虚假诉讼监督案例,1个虚假仲裁监督案例,4个执行监督案例,3个审判、执行人员违法行为监督典型案例,2个化解矛盾案例。

比对可以发现,在正文中,这6类7个案例这样分布:1个裁判结果监督案例,2个虚假诉讼监督案例,0个虚假仲裁监督案例,2个执行监督案例,1个审判、执行人员违法行为监督典型案例,1个化解矛盾案例。

“这样超正文范围列举案例的,旨在‘以案释法’,让全国人大常委会会议组成人员、社会公众可以通过附件3更深入了解民事检察工作情况。”起草组有关负责人说。

千年潮未落,风起正扬帆。今年是改革开放40周年,也是检察机关恢复重建40周年,相信最高检提交的这份“沉甸甸”的专项报告,将在最高立法机关的支持下引领民事检察监督事业开创新局面!

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